Cómo funciona el veto del Consejo de Seguridad de la ONU y por qué nunca llega la reforma

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede autorizar el uso de la fuerza militar, imponer sanciones vinculantes y remitir situaciones a la Corte Penal Internacional, poderes que ningún otro organismo internacional posee. Sin embargo, también puede quedar paralizado por un solo voto en contra. Según el Artículo 27 de la Carta de la ONU, una resolución sustantiva requiere nueve votos de quince, y entre esos nueve deben estar los votos concurrentes de los cinco miembros permanentes: Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos, Rusia y China. Un voto negativo de cualquiera de ellos anula el texto, sin importar cómo voten los otros catorce miembros. Eso es el veto, y nunca fue un accidente ni un descuido. Fue la cuota de entrada.

En la conferencia de San Francisco de 1945, los estados más pequeños se opusieron con fuerza a la fórmula acordada por las grandes potencias en Yalta unos meses antes. La respuesta que recibieron fue tajante: sin el veto no habría Carta, porque ni el Senado de los Estados Unidos ni la Unión Soviética se unirían a una organización que pudiera darles órdenes. La Sociedad de Naciones había colapsado, en parte, porque las potencias que importaban o nunca se unieron o se retiraron. El veto era el mecanismo para mantenerlas dentro del grupo: un intercambio deliberado de igualdad por participación. Un Consejo que pudiera, en teoría, coaccionar a una gran potencia, no tendría en la práctica ninguna gran potencia en su seno.

La norma se ha suavizado en los márgenes mediante la práctica más que mediante el texto. El Artículo 27 habla de "votos concurrentes", lo que leído literalmente convertiría una abstención en un veto; a partir de 1946, el Consejo trató la abstención como una aquiescencia, y la Corte Internacional de Justicia respaldó esa interpretación en su opinión sobre Namibia de 1971. Las cuestiones de procedimiento —el orden del día, invitar a un orador— solo requieren nueve votos y ningún veto, que es como el Consejo sigue hablando de temas que un miembro permanente preferiría enterrar. La resolución "Unidos por la Paz" de la Asamblea General de 1950 le permite recomendar medidas colectivas cuando el Consejo está bloqueado, y desde que se adoptó la iniciativa de Liechtenstein en 2022, cada veto emitido activa automáticamente un debate en la Asamblea en un plazo de diez días hábiles, en el que se espera que el estado que ha vetado se explique. La explicación, sin embargo, es el límite: ninguno de estos mecanismos anula el veto en una decisión vinculante.

El uso cuenta su propia historia. La Unión Soviética y, posteriormente, Rusia han emitido vetos con mucha más frecuencia que cualquier otro miembro —más de cien y la cifra sigue aumentando, más recientemente para proteger su posición sobre Ucrania y Siria—. Estados Unidos ha recurrido a él principalmente en resoluciones relativas a Israel. Gran Bretaña no ha utilizado su veto en solitario desde 1989, por el caso de Panamá, y Francia no desde 1976; ambos defienden ahora públicamente la moderación, lo cual cuesta poco cuando ninguno tiene intención de ejercer el poder de todos modos.

Por qué cada vía de reforma conduce de nuevo al P5

El cerrojo está escrito en el Artículo 108. Enmendar la Carta requiere un voto de dos tercios de la Asamblea General y la posterior ratificación de dos tercios de todos los miembros de la ONU, incluido cada miembro permanente. Por tanto, los cinco poseen un veto sobre cualquier intento de abolir, diluir o compartir el veto. Un Estado al que se le pida ratificar la eliminación de su activo diplomático más valioso se negará, y no existe una vía legal para eludir su rechazo. La única enmienda realizada a la composición del Consejo, en 1965, lo amplió de once a quince miembros añadiendo cuatro escaños electos; se aprobó precisamente porque no redistribuía nada que el P5 valorara.

Los bandos rivales de la reforma terminan entonces ellos mismos la tarea de parálisis. El G4 —Brasil, Alemania, India y Japón— busca escaños permanentes propios; el grupo Uniting for Consensus, liderado por Italia y Pakistán, se opone a cualquier nuevo miembro permanente porque los candidatos son sus rivales regionales; el Consenso de Ezulwini de la Unión Africana exige dos escaños africanos permanentes con pleno derecho de veto, algo que los gobiernos del norte no concederán. China se resiste a un escaño japonés, Rusia tiene poco apetito por cualquier dilución y Estados Unidos ofrece palabras de apoyo a la India mientras se opone a la extensión del veto a cualquier otro. Cada bloque puede bloquear el modelo preferido de los demás en la Asamblea mucho antes de llegar al Artículo 108.

Las propuestas más suaves —el compromiso franco-mexicano de renunciar al veto en situaciones de atrocidades masivas, el código de conducta del grupo ACT firmado por más de 120 estados— solo obligan a los voluntarios, y los miembros con más probabilidades de emitir vetos no han firmado ninguno de los dos. El diseño de 1945, por tanto, funciona exactamente como se pretendía: mantiene a las grandes potencias en la mesa garantizando que la mesa nunca pueda volverse contra ellas.